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자유로운 교환
번영으로 가는 여권

중국은 농촌 이주민들의 삶을 조용히 개선하고 있다. 마르크스라면 이를 지지했을 것이다.

한 건방진 영혼이 폴 새뮤얼슨에게 진실이면서도 사소하지 않은 사회과학 원칙 하나를 말해달라고 요청한 적이 있다. 노벨상 수상자인 그의 대답은 '비교 우위'였다. 이는 왜 한 나라가 다른 모든 면에서 더 뛰어나더라도 두 나라가 무역을 통해 모두 이익을 얻을 수 있는지 설명해 준다. 안타깝게도 그 원칙은 이제 유행이 지났다. 그래서 여기 진실이면서 사소하지 않고, 이 시대에 더 적절한 또 다른 원칙이 있다. 중국인들이 지금보다 덜 검소하다면 중국은 전 세계와 더 적은 무역 전쟁을 겪을 것이라는 점이다.

중국이 교역국들을 화나게 하는 이유는 사는 것보다 파는 물건이 많아, 쓰는 것보다 더 많이 벌어들이기 때문이다. 과소비하지 않는 집단 중에는 가계가 포함되어 있는데, 이들은 이례적으로 높은 저축률을 보인다. 중국의 이주 노동자들은 가장 검소한 이들 중 하나다. 그리고 그 숫자는 매우 많다. 2025년 말 기준으로 농촌을 떠나 도시에서 일하는 사람의 수는 1억 3,100만 명이었다. (비노동자와 거주지를 떠나 도시에서 사는 사람들을 포함한 더 넓은 의미의 '유동 인구'는 3억 5,700만 명이 넘는다.)

이주민들의 검소함은 불안감을 반영한다. 그들은 북적이는 도시에서 살고 일하지만, 많은 이들이 후커우(호적)라는 내부 여권 제도에 따라 여전히 출생지인 농촌에 등록되어 있다. 이것이 한 저자가 도시 내의 "보이지 않는 벽"이라고 부른 것을 만들어낸다. 이로 인해 새로운 거주자들이 자신이 사는 곳에서 사회보험과 공공 서비스를 온전히 누리기가 더 어려워진다. 대신 그들은 만약의 사태를 대비해 필사적으로 저축한다. 지난해 국제통화기금(IMF)의 이즈위 쉬(Yizhi Xu)와 동료들이 발표한 논문에 따르면, 2012년부터 2022년까지 농촌 후커우를 가지고 도시에서 생활하는 이주민 가구의 저축률은 도시 후커우를 가진 비슷한 가구보다 평균 6.8%포인트 높았다.

후커우 개혁은 이러한 예비적 저축 중 일부를 줄일 수 있다. 이주민들이 추가로 소비하게 되면 중국 기업들이 글로벌 시장에 덤핑으로 넘길 과잉 물량은 줄어들 것이다. 이는 중국의 수출 흑자를 줄이고 전 세계와의 무역 긴장을 완화할 것이다. 사소하지 않은 함의는, 무역 전쟁의 해답이 관세가 아니라 후커우 개혁에 있을지도 모른다는 것이다.

중국은 여러 이유로 이 내부 여권 제도를 고수해 왔다. 1956년 정부는 농부, 제대 군인, 기타 농촌 사람들이 산업 중심지로 몰려드는 이른바 '맹목적 유출'에 겁을 먹었다. 정부는 빈민가 형성을 막고 사람들이 토지와 맺은 유대를 유지하기 위해 후커우에 의존해 왔는데, 이 토지는 어려운 시기에 피난처 역할을 한다. 일자리가 줄어들 때 중국의 이주 노동자들은 도시에서 위협적으로 단결하는 대신 농촌의 자기 땅으로 흩어졌다. 후커우가 없다면 중국은 공유지인 농촌 토지에서 누가 농사를 짓고 건물을 지을 수 있을지 결정할 다른 방법이 필요할 것이다.

따라서 중국의 이 제도 개혁은 점진적이고 불균형적이었다. 이는 진행 상황을 수치화하기는커녕 요약하기조차 어렵게 만들었다. 일부 학자들은 여러 지역의 후커우 요건을 '점수화'하려고 시도했다. 그러나 이러한 숫자는 다소 주관적이다. 다른 이들은 정책이 아닌 결과, 즉 등록 인구가 어떻게 증가했는지를 살펴보았다. 하지만 이러한 더 객관적인 지표들도 오해를 불러일으킬 수 있다. 매력적인 도시는 자격 요건이 완화되어서가 아니라 사람들이 그 요건을 충족하려고 더 노력하기 때문에 더 많은 후커우 등록을 내줄 수도 있기 때문이다.

이러한 문제들을 피하려는 용감한 시도가 2024년 청두 서남재경대학의 주천(Zhu Chen), 산둥대학의 첸첸 샹(Qianqian Shang)과 지펑 장(Jipeng Zhang)에 의해 발표되었다. 그들은 먼저 도시의 공식 문서를 검토하여 이주민이 후커우를 얻기 위해 넘어야 할 장애물을 확인했다. 그런 다음 그 도시의 유동 인구 중 얼마나 많은 사람이 이 장애물을 통과할 수 있을지 추정했다. 그 결과가 그들이 '정착 가능성'이라고 부르는 것이다. (개혁은 그 혜택을 받는 이주민을 끌어들일 수 있기 때문에, 그들은 이러한 계산을 개혁이 시행되기 몇 년 전 도시에 머물던 인구를 바탕으로 했다.)

겉보기에는 그들의 지수가 지난 15년간 후커우 요건이 극적으로 완화되었음을 보여준다. 2011년에는 평균적인 도시 유동 인구의 46.9%가 노력한다면 그 도시의 후커우를 취득할 수 있었다. 2024년 그 평균은 94.6%였다. 저자들은 이 지수가 공식 문서에는 나타나지 않는 몇 가지 실질적인 장애물을 놓칠 수 있다고 지적한다. 남부 도시인 둥관은 2018년 대졸자에 대한 정착 제한을 "단호히 철폐"하겠다고 밝혔다. 그러나 실제로는 여전히 많은 지원자가 수년간 사회보험료를 납부했다는 증명을 해야 했다.

중국의 가장 크고 부유한 도시들에서는 여전히 장애물이 높다. 정착 가능성은 베이징에서 0.19%, 상하이에서 1.44%에 불과하다. 이코노미스트가 GDP를 기준으로 도시들의 가중치를 계산해 보면, 평균 정착 가능성은 94.6%에서 80% 미만으로 떨어진다.

또한 확률이 곧 현실은 아니다. 도시 후커우를 취득할 수 있는 모든 사람이 신청하는 것은 아니다. 많은 농촌 이주민들은 고향의 토지 권리를 포기하기를 꺼린다. 2017년의 한 조사에 따르면, (정착 가능성이 50% 이상인) 더 쉬운 도시들에서는 정착하려는 이주민보다 정착하지 않으려는 이주민이 더 많았다. 이 패턴은 (카를 마르크스가 아닌) 그라우초 마르크스에게는 즉각적으로 이해될 만한 것이다. 진취적인 이주민이라면 자신을 너무 쉽게 받아주는 도시의 후커우는 원하지 않을 것이기 때문이다.

더 유연해진 도시들
다행히도 후커우 취득을 더 쉽게 만드는 개혁은 후커우의 필요성을 줄이는 개혁과 병행되어 왔다. 많은 도시에서 사회보험 가입, 주택 구매, 국공립 학교 자녀 입학을 위해 현지 후커우가 더 이상 엄격하게 요구되지는 않지만, 다른 장벽들은 여전히 남아 있다. 지난 5월 22일 중국 내각인 국무원은 도시들에게 미등록 거주자에게까지 공공 서비스를 확대하려는 이러한 노력을 계속할 것을 촉구했다.

이러한 개혁은 중국의 검소함에도 영향을 미치고 있는 것으로 보인다. IMF 경제학자들은 도시 후커우 유무에 따른 도시 거주자들의 저축률 격차가 2014년 11.8%포인트에서 2022년 3.2%포인트로 좁혀졌다는 사실을 발견했다. 교역국들이 중국 제품에 관세 장벽을 세우지 못하게 하려면, 중국은 도시 내의 보이지 않는 벽을 계속 허물어야 한다.

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A passport to prosperity

China is quietly making life easier for rural migrants. Marx would approve

AN IMPERTINENT SOUL once asked Paul Samuelson to name a social-scientific principle that was true but not trivial. The Nobel laureate’s answer was comparative advantage, which explains why two countries can both benefit from trade even if one is better than the other at everything. That principle has sadly fallen out of fashion. So here is another one that is true, non-trivial and more germane to this age: China would face fewer trade wars with the rest of the world if its people were less thrifty.

China angers its trading partners because it sells more goods than it buys, earning more than it spends. The underspenders include its households, which save at an unusually high rate. China’s migrants are among the thriftiest. And there are a lot of them. The number of people who have left the countryside to work in cities was 131m at the end of 2025. (The broader “floating population”, which includes non-workers and urbanites living outside their home city, exceeds 357m.)

The migrants’ thrift reflects insecurity. Though they live and work in bustling cities, many remain registered in their villages of birth under the hukou system of internal passports. This creates what one author calls “invisible walls” within cities. It makes it harder for new residents to gain full access to social insurance and public services where they live. Instead they save strenuously for a rainy day. In 2012-22 the saving rate of migrant households, living in cities with rural hukou, was 6.8 percentage points higher on average than similar households with urban hukou, according to a paper published last year by Yizhi Xu and colleagues at the IMF.

Hukou reform could reduce some of this precautionary saving. Migrants’ extra spending would leave Chinese firms with fewer excess goods to dump on global markets. That would cut China’s export surplus and ease trade tensions with the rest of the world. The non-trivial implication is that hukou reform, not tariffs, might be the answer to trade wars.

China has clung to its internal passports for various reasons. In 1956 the government was spooked by what it called the “blind outflow” of farmers, demobilised soldiers and other rural folk to industrial centres. It has relied on hukou to prevent slums and maintain people’s ties to the land, which provides a refuge in hard times. When jobs dry up, China’s migrant workers have dispersed to their village plots rather than uniting fearsomely in cities. Without hukou China would also need some other way to decide who may farm and build on rural land, which is owned communally.

So China’s reform of this system has been incremental and uneven. That has made it difficult to summarise, let alone quantify, progress. Some scholars have tried to “score” hukou requirements in different locations. But these numbers are somewhat subjective. Others have looked not at policies but at outcomes: how has the registered population grown? But these more objective indicators can also mislead. An attractive city might hand out more hukou registrations not because its eligibility requirements are lax but because people try harder to fulfil them.

A valiant attempt to sidestep these problems was published in 2024 by Zhu Chen of Southwestern University of Finance and Economics in Chengdu, and Qianqian Shang and Jipeng Zhang of Shandong University. They first consulted a city’s official documents to identify the hurdles a migrant must clear to obtain hukou. They then estimated what share of the floating population in the city would clear these. The result is what they call the “settlement probability”. (Since a reform could attract migrants who benefit from it, they base these calculations on the population present in a city a few years before it was enacted.)

On the face of it, their index shows a dramatic easing of hukou requirements over the past 15 years. In 2011, 46.9% of the floating population in the average city would qualify for its hukou if they tried. By 2024 that average was 94.6%. The index may miss some practical impediments that do not appear in official documents, the authors point out. Dongguan, a southern city, said in 2018 that settlement restrictions for college graduates would be “resolutely eliminated”. But in practice, many applicants still had to show they had paid several years of social insurance.

Hurdles also remain high in China’s biggest and richest cities. The settlement probability is 0.19% in Beijing and 1.44% in Shanghai. If you weight cities by GDP, the average settlement probability falls from 94.6% to less than 80%, The Economist calculates.

Probabilities are also not actualities. Not everyone who could obtain urban hukou will apply for it. Many rural migrants are reluctant to forfeit land rights in their home villages. In the easier cities (with settlement probabilities above 50%) migrants who want to settle down are outnumbered by those who don’t, a survey found in 2017. The pattern would be instantly recognisable to Marx (Groucho, not Karl): a go-getting migrant wouldn’t want hukou from any city that would admit them too readily.

Slicker cities
Fortunately, reforms making hukou more available have been accompanied by reforms making hukou less necessary. In many cities, a local hukou is no longer strictly required to enroll in social insurance, buy a house or put children in a state school, although other barriers remain. On May 22nd the State Council, China’s cabinet, urged cities to continue these efforts to extend public services to unregistered residents.

The reforms also seem to be having an effect on China’s thrift. The IMF economists found that the gap in saving rates between city-dwellers with and without urban hukou has narrowed from 11.8 percentage points in 2014 to just 3.2 points in 2022. To stop its trading partners building tariff walls against its goods, China must continue tearing down the invisible walls in its cities.