Vision quest

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베를린
미국의 관여 축소로 이제 우크라이나 전쟁은 유럽이 관리해야 할 몫이 되었다. 과연 유럽에게 전략이 있는가?

2022년 블라디미르 푸틴의 탱크가 우크라이나로 진격했을 때, 우르줄라 폰데어라이엔 유럽연합(EU) 집행위원장은 "지금은 유럽의 진실의 순간"이라고 선언했다. 수년간 머뭇거린 끝에, 이제 유럽은 비로소 그 말의 무게를 실감하고 있는지도 모른다. 오늘날 유럽연합 회원국들과 영국을 비롯한 여타 유럽 국가들은 우크라이나에 대한 거의 모든 지원을 책임지고 있다(다음 페이지의 차트 참조). 군사 통합은 진전되고 있으며, 가상 휴전 상황을 감시하기 위한 프랑스-영국 주도의 이니셔티브도 수립되었다. 우크라이나에 대한 900억 유로(1,050억 달러) 규모의 차관이 이번 달부터 집행될 예정이다. 대러시아 제재도 강화되고 있다.

한편, 최근 우크라이나의 전장 상황 호전은 외교적 가능성에 대한 감각을 되살려 놓았다. 에마뉘엘 마크롱 프랑스 대통령은 지난 2월 "유럽은 논의의 주체가 되기를 원한다"고 말했다. 처음으로 이러한 발언은 애원하는 것이 아니라 현 상황을 기술하는 것처럼 들린다.

카타리나 마테르노바 주우크라이나 EU 대사는 유럽의 지원이 "우리가 감히 상상했던 것보다 훨씬 더 회복탄력성이 높았다"고 말한다. 하지만 유럽이 주도권을 잡음으로써 영향력을 행사할 수 있게 되었음에도 불구하고, 각국 장관과 관리들은 자국 정부가 여전히 우크라이나의 생존 유지를 넘어선 전략을 모색하는 데 어려움을 겪고 있음을 인정한다. 최근 몇 주 동안 정책 입안자들은 유럽이 무엇을 성취하고자 하는지에 대한 명확한 인식 없이 푸틴과 협상할 특사를 파견하는 문제를 성급하게 논의했다(거론된 인물들 중에는 앙겔라 메르켈과 마리오 드라기도 있었다). 5월 28일, 카야 칼라스 EU 외교안보 고위대표는 이러한 추측을 일축하는 것이 현명하다고 판단했다.

유럽 관리들은 푸틴이 궁지에 몰려 있다는 점에는 동의한다. 그러나 그가 자신의 요구를 철회할 의사가 있다는 징후를 보는 사람은 거의 없다. 이는 의미 있는 대화의 가능성을 제한한다. 한 관리는 유럽이 푸틴에게 제안할 수 있는 것은 추가 제재를 점진적으로 늦추는 것 외에는 없다고 말한다. 마르구스 차크나 에스토니아 외무장관은 "우리는 실질적인 협상이라면 반대하지 않는다"면서도 "하지만 아직은 논의할 것이 아무것도 없다"고 말한다.

이러한 혼란은 서로 다른 목표를 반영한다. 일부 유럽 정부는 정부 차원이 아닌 개인 중재자나 튀르키예와 같은 비EU 국가를 통한 '중재' 노력을 통해 러시아의 레드라인을 타진하고자 한다. 유럽이 우크라이나 편에 서서 진행하는 푸틴과의 진지한 협상은 아직 요원해 보인다. 한 외무장관은 "우리에게는 두 가지 모두가 필요하다고 생각한다"고 말한다. 잠재적 협상에 대한 가장 심도 있는 논의 중 일부는 영국, 프랑스, 독일로 구성된 E3 사이에서 이루어지고 있다. 이는 폴란드와 같은 동유럽 국가들 사이에서 서방 국가들이 러시아와의 '관계 재설정(reset)'을 모색할지도 모른다는 우려를 다시 불러일으킬 수 있다.

이러한 협상은 우크라이나를 배제한 채 진행되고 있다. 우크라이나도 회의적인 입장이다.

만약 푸틴이 타협할 의사가 생긴다면, 휴전이 성사되기 위해서는 우크라이나가 동부 돈바스 지역의 영토 상실을 받아들여야 할 가능성이 크다. 아직 모호한 수준의 안보 보장을 제공하는 것 외에, 유럽이 이 쓰디쓴 약을 달콤하게 만들 최선의 방법은 우크라이나의 EU 가입 절차를 앞당기는 것이다. 이는 2014년 마이단 혁명 이후 우크라이나인들이 간절히 원해온 것이기도 하다. 작년, 미국 주도의 평화 회담 과정에서 우크라이나가 2027년이면 EU에 가입할 수 있다는 제안이 나왔다. 그러나 폰데어라이엔 위원장 등이 우크라이나의 꿈을 이어가기 위해 노력하고 있음에도 불구하고, 1인당 소득이 불가리아의 3분의 1 수준에 불과하고 일부 부패가 만연한 거대한 국가인 우크라이나가 그 시기에 가입하는 것은 전혀 현실성이 없다. 관계자들은 우크라이나가 10년 안에 가입할 수 있다면 다행일 것이라고 생각한다.

이로 인해 우크라이나의 높은 기대치와 이 주제를 유야무야 넘기려는 다수 EU 정부의 태도 사이에 점점 더 큰 간극이 생겨나고 있다. 이를 막기 위해 프리드리히 메르츠 독일 총리는 최근 "준회원국(associate membership)" 지위를 제안했다. 이는 우크라이나가 EU의 여러 기관에 접근할 수는 있되, 투표권이나 보조금, 단일 시장 접근 권한은 제한되거나 주어지지 않는 형태다. 베를린에 위치한 싱크탱크 카네기 러시아 유라시아 센터의 알렉산더 가부에프 소장은 이것이 아마도 "우크라이나가 얻을 수 있는 최선의 결과"일 것이라고 말한다. 하지만 이 제안은 우크라이나인들 사이에서 거센 반발을 샀다. 그들은 이를 무기한 정체 상태에 머물라는 암호로 받아들이기 때문이다. 볼로디미르 젤렌스키 우크라이나 대통령은 메르츠의 제안을 "불공정하다"며 즉각 일축했다.

이번 달 EU 정상회의에서 하나 이상의 협상 "클러스터"가 열릴 수도 있다. 하지만 한 유럽 관리가 말했듯, "가입 논의는 양측 모두에게 위선적이다." 유럽인들은 젤렌스키 대통령이 기대를 억제하지 못하는 것을 무책임하다고 생각한다. 또한 그들은 우크라이나에 예외를 두는 것이 발칸반도의 가입 희망국들의 반발을 살까 우려한다. 한편 우크라이나인들 사이에서는 서방에 대한 새로운 회의적인 분위기가 감돌고 있다. 새로운 여론조사에 따르면 여전히 우크라이나인의 거의 4분의 3이 EU 가입을 지지하지만, 젊은 층에서 그 지지율이 가장 빠르게 하락하고 있다.

전 세계 파트너들이 필요로 하는 무기와 드론 기술 제조를 포함하여 우크라이나가 자체 방위에 대한 책임을 점점 더 많이 맡게 되면서, 우크라이나는 변화하는 힘의 균형을 인정받기를 원하고 있다. 유럽외교협회(ECFR)의 우크라이나 전문가 야나 코브조바는 "우크라이나의 정체성에 깊은 변화가 보인다"고 말한다. "한때는 EU를 구원자로 여겼지만, 이제는 자립이 중요해졌다. 많은 이들이 '우리가 이제 당신들을 지키고 있다'고 말한다."

우크라이나의 개혁가들은 여전히 EU의 자금과 정치적 약속을 권위주의로의 회귀를 막는 방어막으로 활용하길 바라고 있다. 라나 제르칼 우크라이나 외교관은 "EU 가입은 우크라이나에게 터널 속의 빛과 같다"고 말한다. 900억 유로 패키지에는 조건이 붙어 있으며, 이는 젤렌스키 대통령을 불쾌하게 만들고 있다. 가입 절차의 첫 번째 단계는 자금 지원이 이루어지기 전에 2027년까지 법치 개혁을 완료할 것을 요구한다. 하지만 우크라이나의 더딘 개혁 속도는 유럽 관리들을 좌절시킨다. 한 관계자는 "키이우에서 더 많은 노력이 필요하다"며 "그들이 우리에게 그들을 옹호할 수 있도록 도와줘야 한다"고 말한다.

시간이 부족하다. 젤렌스키 대통령이 러시아 영토 내 드론 및 미사일 공격을 일컫는 '장거리 제재'가 사기를 진작시키긴 했지만, 이것이 얼마나 오래갈지는 아무도 모른다. 러시아는 키이우와 다른 도시들에 대한 공격 수위를 높이고 있으며, 전력 및 수도 시설에 대한 추가 공격은 다가올 겨울을 지난 겨울보다 더 힘들게 만들 수 있다. 현재로서는 유럽의 무기와 자금이 우크라이나를 버티게 하고 있다. 지난주 젤렌스키 대통령은 순항 미사일을 막는 데 도움이 될 전투기 도입을 위해 스웨덴과 합의했다. 그러나 유럽은 우크라이나 도시들을 보호하는 데 필요한 탄도 미사일 요격용 미사일을 아직 제공하지 못하고 있다. 지난주 젤렌스키 대통령은 또한 도널드 트럼프에게 패트리어트 요격 미사일을 요청하는 서한을 보냈다.

한편 유럽도 자체적인 시계가 빠르게 돌아가고 있다. 내년 4월 프랑스를 시작으로 대부분의 주요 유럽 국가에서 선거가 치러질 예정이다. 외교 정책 분석가들은 포퓰리즘 우파 정당인 국민연합(National Rally)이 대통령직을 차지할 경우, 자금 지원을 포함한 유럽의 공약 일부를 철회하려 할 것을 우려한다. 그들은 분명 우크라이나의 EU 가입 신청을 반대할 것이다. 전 NATO 관료이자 현재 컨설팅 업체 라스무센 글로벌에서 일하는 파브리스 포티에는 "프랑스 농민들은 아직 이 사안의 심각성을 깨닫지 못하고 있다"며 "우리는 아직 가장 어려운 부분은 시작도 하지 않았다"고 말한다.

지원, 외교, 가입에 대한 논의가 심화되는 것은 유럽이 동부 전선의 전쟁에 대해 책임을 지고 있음을 보여준다. 그러나 유럽 계획의 많은 부분은 여전히 희망에 기대고 있다. 우크라이나의 결의가 꺾이지 않을 것이라는 희망, 트럼프를 어떻게든 설득해 러시아에 맞서게 할 수 있다는 희망, 혹은 푸틴을 협상 테이블로 끌어낼 수 있다는 희망 말이다. 포티에는 "이제 이것은 분명 유럽의 전쟁이다"라며, "문제는 이것이 유럽의 평화가 될 수 있느냐는 것"이라고 말한다.

TITLE:Vision quest
BERLIN
America's disengagement means the war in Ukraine is now Europe's to manage. Does it have a strategy?

"THIS IS A moment of truth for Europe," declared Ursula von der Leyen, president of the European Commission, when Vladimir Putin's tanks rolled into Ukraine in 2022. Now, after years of dallying, Europe might finally mean it. European Union members, plus other European countries such as Britain, are today responsible for almost all aid to Ukraine (see chart on next page). Military integration is moving ahead, and a Franco-British initiative to police a notional ceasefire has been set up. A €90bn ($105bn) loan to Ukraine will start flowing this month. Sanctions on Russia are growing tougher.

Meanwhile Ukraine's recent battlefield advances have revived a sense of diplomatic possibility. Europe wants to take over be part of the discussion," said Emmanuel Macron, France's president, in February. For the first time, such words sound descriptive rather than pleading.

Europe's support, says Katarina Mathernova, the EU's ambassador to Ukraine, "has been more resilient than we could have dared imagine." Yet although Europe's takeover gives it leverage, ministers and officials acknowledge that their governments are still groping towards a strategy that goes beyond maintaining Ukraine's survival. In recent weeks policymakers have prematurely debated sending an envoy to negotiate with Mr Putin (the array of names floated included Angela Merkel and Mario Draghi), without a clear sense of what Europeans hope to achieve. On May 28th Kaja Kallas, the EU's foreign-policy co-ordinator, deemed it wise to play down the speculation.

European officials agree that Mr Putin is in a tight spot. Yet few see any sign that he is willing to row back on his demands. That limits the potential for meaningful talks. One official says Europe will have nothing to offer Mr Putin except a gradual slowing of further sanctions. "We are not against negotiations if they are real," says Margus Tsahkna, Estonia's foreign minister. "But there is nothing to talk about yet."

The confusion reflects differing aims. Some European governments want to sound out Russia's red lines via "mediation" efforts, which could involve individual go-betweens rather than governments, or non-EU states such as Turkey. A serious negotiation with Mr Putin, in which Europe would sit on Ukraine's side, still appears to be a way off. "I think we need both," says one foreign minister. Some of the most intensive discussions about potential talks are taking place among the E3: Britain, France and Germany. That could revive fears among eastern European countries such as Poland that western countries might seek a "reset" with Russia.

over their heads. Ukraine is also sceptical.
Should Mr Putin grow willing to compromise, a ceasefire would probably require Ukraine to accept a loss of territory in the eastern Donbas region. Beyond providing as-yet-vague security guarantees, Europe’s best way of sugaring that pill is to speed up Ukraine’s bid to join the EU, something Ukrainians have craved since the Maidan revolution of 2014. Last year suggestions emerged—during peace talks led by America—that Ukraine could join the EU as soon as 2027. But although Mrs von der Leyen and others are pushing to keep Ukraine’s dream alive, that date is utterly implausible for a large, partly corrupt country with an income per person roughly one-third of Bulgaria’s. Officials believe Ukraine would be lucky to join in a decade.

That leaves a growing gulf between Ukraine’s sky-high hopes and many EU governments’ willingness to let the topic slide. To arrest that, Friedrich Merz, Germany’s chancellor, recently proposed an “associate membership” that would see Ukraine granted access to various EU institutions with limited or no voting rights, subsidies or single-market access. This is probably “as good as it’s going to get for Ukraine”, says Alexander Gabuev, the Berlin-based director of the Carnegie Russia Eurasia Centre, a think-tank. But the proposal has flopped among Ukrainians, who hear it as code for sitting in indefinite limbo. Volodymyr Zelensky, Ukraine’s president, immediately dismissed Mr Merz’s suggestion as “unfair”.

One or more negotiating “clusters” may be opened at an EU summit this month. But, as one European official says, “the accession discussion is hypocritical on both sides.” Europeans think Mr Zelensky’s failure to rein in expectations is irresponsible. They also worry that making an exception for Ukraine would upset aspirants in the Balkans. Meanwhile, among Ukrainians a new mood of scepticism towards the West is emerging. New polling finds that nearly three-quarters of Ukrainians still back EU membership—but that support has fallen most quickly among the young.

As the country has taken on a growing share of responsibility for its own defence, including the manufacture of arms and drone technology sought by partners across the world, it wants recognition of the shifting balance of power. “I see a deep change in Ukraine’s identity,” says Jana Kobzova, a Ukraine-watcher at the European Council on Foreign Relations. “Where they once saw the EU as a saviour, now it’s about self-reliance. Many say, ‘We are protecting you now.’”

Reformers in Ukraine still hope to use the EU’s money and political pledges as a barrier against authoritarian drift. “EU accession is like a light in the tunnel for Ukraine,” says Lana Zerkal, a Ukrainian diplomat. Conditions have been attached to the €90bn package, to Mr Zelensky’s chagrin. The first stage of the accession process requires rule-of-law reforms by 2027 before funding is released. Yet the slow pace of reform in Ukraine frustrates European officials. “We need to see more effort in Kyiv,” says one. “They need to help us advocate for them.”

Time is short. Although Ukraine’s “long-range sanctions”, as Mr Zelensky calls its drone and missile strikes inside Russian territory, have lifted spirits, no one knows how long that last. Russia is escalating its attacks on Kyiv and other cities, and further attacks on power and water infrastructure could make next winter even harder than the last. For now, European arms and money keep Ukraine in the game. Last week Mr Zelensky struck a deal with Sweden for fighter jets that could help stop cruise missiles. But Europe cannot yet provide the anti-ballistic missiles needed to protect Ukraine’s cities. Last week Mr Zelensky also sent a letter to Donald Trump appealing for Patriot interceptors.

Meanwhile Europe’s own clock is ticking. Next year brings elections in most of its bigger countries, starting with France in April. Foreign-policy analysts worry that if the populist-right National Rally secures the presidency it would try to pull the plug on some of Europe’s commitments, including fundraising. It would certainly oppose Ukraine’s EU bid. “The French farmers have not woken up to this yet,” says Fabrice Pothier, a former NATO official now at Rasmussen Global, a consultancy. “We have not started the hard part.”

Intensifying discussions over aid, diplomacy and accession show that Europe is taking responsibility for the war on its eastern flank. But much of its plan still rests on hope: that Ukrainian resolve will not be broken, that Mr Trump can somehow be persuaded to turn against Russia or that Mr Putin can be forced to negotiate. “This is clearly Europe’s war now,” says Mr Pothier. “The question is whether it can be Europe’s peace.”