Project 2032

TITLE: 프로젝트 2032

뉴욕
미국, 사라져가는 사회보장신탁기금 해결까지 6년 남았다

미국 노인들을 위한 사회보장신탁기금은 이제 그 자체가 연금을 수령할 수 있을 만큼 충분히 오래되었다. 1940년 이 프로그램이 시작되었을 때 그 미래는 확실해 보였을 것이다. 많은 돈이 들어오고 나가는 돈은 적었다. 혜택을 받는 은퇴자 1인당 150명 이상의 노동자가 기금에 기여했고, 이 기금은 재무부 증권에 투자되었다.

오늘날 인구 통계학적 변화(출산율 저하로 노동 인구 감소, 수혜자들의 수명 연장)를 겪은 후, 노동자 대 수혜자의 비율은 3대 1 미만이 되었다. 2017년 신탁기금의 준비금은 2.8조 달러로 정점에 달했다. 그 이후 기금 규모는 4,000억 달러 감소했으며, 은퇴자에게 지급되는 금액이 기여금으로 들어오는 금액보다 많아졌다. 유출은 가속화되고 있으며, 다음 대통령 임기가 끝날 무렵인 2032년 말이나 2033년 초에는 기금이 바닥날 것이다.

워싱턴에게는 해결책을 찾을 시간이 6년 남짓 남았는데, 이는 11월에 선출된 상원의원들이 기금이 고갈될 때까지 재임 중일 수 있음을 의미한다. 아무것도 하지 않으면 연금 수령자들에게 닥칠 즉각적인 결과는 처참할 것이다. 지급액은 약 23% 감소할 것이며, 이후 수십 년 동안 더 하락할 것이다. 작년 기금 수익과 지출 간의 격차는 약 2,090억 달러, 즉 GDP의 약 0.7%로 추산되며, 이 차액은 차입으로 메워야 한다. 이 시스템은 이전에도 비슷한 처지에 놓인 적이 있지만, 그때와는 상황이 다르다.

사회보장에 대한 대대적인 개정은 각기 다른 정치적 상황에서 이루어졌다. 1965년 린든 존슨은 의회 양원에서 절대다수를 확보하여 프로그램을 확대하는 법안을 통과시켰다. 그는 동시에 미국의 연방 건강보험 제도를 만들었다. 기금 고갈을 수개월 앞두었던 1983년에는 민주당과 공화당이 합의하여 정년퇴직 연령을 65세에서 67세로 꾸준히 상향 조정하고 세원을 확대했다.

조기에 시행한다면 필요한 변화가 반드시 급격할 필요는 없다. 작년에 브루킹스 연구소의 웬델 프리머스와 타라 왓슨, 어번 연구소의 잭 스몰리건이 발표한 연구는 일련의 해결책을 제시한다. 그들은 급여세를 12.4%에서 12.6%로 소폭 인상하고, 현재 사회보장 분담금을 내지 않는 지방 및 주 정부 공무원 일부를 가입시킬 것을 제안한다. 동시에 고소득 노동자의 은퇴 연령을 67세에서 70세로 상향 조정하고 그들의 혜택에 대한 과세를 강화할 것을 제안한다.

하지만 정책을 올바르게 세우는 것은 문제가 아니다. 사회보장제도와 당파성을 둘러싼 정치는 예전보다 훨씬 더 까다로워졌다. 재정 싱크탱크인 조세재단의 대니얼 번 회장은 "초당적인 사람들이 모여 계산기를 두드리면 개혁을 완수할 수 있겠지만, 이는 정치적 셈법과는 완전히 다른 차원의 이야기"라고 말한다.

1983년 시스템을 구제했던 초당적 합의가 재현되기를 기대하는 것은 현재 매우 어렵다. 지난 150년 가까운 기간 동안 미국 의회의 모든 투표를 기록한 연구 프로젝트인 '보트뷰(Voteview)'의 데이터에 따르면, 입법적 양극화는 오늘날처럼 심각했던 적이 없다. 더욱이 도널드 트럼프 대통령은 민주당이 더 많은 대중적 신뢰를 얻어왔던 분야인 사회보장제도에 대한 공화당의 입장을 바꿔놓았다. 2024년 대선 기간 동안 시스템 개혁에 대한 모든 논의는 회피되었고, 트럼프의 공약은 혜택 삭감이나 은퇴 연령 상향 조정은 없을 것이라고 약속했다.

개혁을 어렵게 만드는 것은 단지 워싱턴의 타성 때문만은 아니다. 유고브(YouGov)가 이코노미스트를 위해 실시한 여론조사에 따르면 응답자의 71%가 사회보장 지출을 늘려야 한다고 믿고 있으며, 이는 다른 어떤 정부 지출 항목보다 높은 수치다. 같은 여론조사에서 45%는 지출을 '대폭' 늘려야 한다고 답했다. 축소해야 한다고 답한 비율은 단 5%에 불과했는데, 이는 코로나19 백신이 인구에 마이크로칩을 심는 데 사용되었다고 믿는 미국인들의 비율보다 약간 낮은 수준이다.

소수의 정치인들은 더 창의적인 제안을 내놓고 있다. 민주당의 팀 케인 상원의원과 공화당의 빌 캐시디 상원의원은 연방 정부가 1조 5천억 달러라는 막대한 금액을 차입하여 주식과 같은 위험 자산에 투자할 것을 원한다. 이 제안은 기금에 대한 오랜 비판 중 하나, 즉 너무 보수적이라는 점을 해결하는 것이다. 그들은 장기적인 부채를 고려할 때 기금이 훨씬 더 큰 위험을 감수하고 더 큰 수익을 거둘 수 있었을 것이라고 주장한다.

그러나 이 제안은 단기, 중기, 심지어 장기적으로도 사회보장 재정을 개선하는 데 아무런 도움이 되지 않는다. 캐시디와 케인 의원은 새로 투자할 1조 5천억 달러가 75년 동안 복리로 불어나 그 수익으로 사회보장제도를 유지하는 데 필요한 차입금을 상쇄하자고 제안한다. 보스턴 칼리지 은퇴연구센터는 이를 위해 정부가 25조 달러를 차입해야 할 것으로 추산한다.

미국의 노인 복지 공공지출은 GDP의 7.3%로, 부유한 국가들의 평균보다 낮으며 많은 유럽 국가들의 두 자릿수 수치보다 훨씬 낮다. 그러나 미국의 재정 적자는 2025년 기준 GDP의 거의 7%에 달해 다른 선진국들의 평균인 2% 남짓과 비교했을 때 이례적으로 크다.

**보장 연극(Security theatre)**

일부 분석가들은 계좌 고갈에 대해 덜 걱정한다. 이 제도가 이전에 구제된 적이 있을 뿐만 아니라, 어떤 면에서는 이것이 회계적 속임수이기 때문이다. 만약 연방 정부가 1940년에 미국 급여세를 사회보장 목적에 전용(hypothecating)하지 않고 일반 세금으로 사회보장 지급금을 조달하기로 결정했다면, 정부는 과거(신탁기금이 증가할 때)에 더 작은 재정 적자를 기록했을 것이고 미래(고갈 후)에는 더 큰 재정 적자를 기록했을 것이다. 그들은 순 효과는 기본적으로 상쇄된다고 주장한다.

기금이 회계상의 기이한 장치라는 사실에는 어느 정도 진실이 있다. 신탁은 정부가 자신에게 빚진 돈이기 때문이다. 그러나 기금이 회계상의 허구라 할지라도, 법적으로는 구속력이 있다. 기금이 소진되면 지급액은 자동으로 감소할 것이다. 지금부터 그때까지 의회를 장악하는 정치인들이 미래의 관대함, 자금 조달 모델, 재정 지속 가능성을 결정하게 될 것이다.

신탁의 존재와 이를 위해 전용되는 세금은 어느 정도 재정 규율을 제공한다. 오늘날 노동자가 납부하는 세금과 오늘날 연금 수령자가 받는 혜택 사이의 직접적인 연결은 세대 간 균형을 보장하는 요소를 확보하는 데 도움이 되며, 이로써 끝없는 부채가 다음 세대로 전가되지 않도록 한다. 그러나 위기가 닥치기 전에 잘 알려진 문제를 선제적으로 해결하는 것은 워싱턴의 방식이 아니다. 그렇지 않다면, 더 많은 차입을 예상해야 할 것이다.

TITLE:Project 2032

NEW YORK
America has six years to fix its disappearing Social Security trust fund

AMERICA’S SOCIAL SECURITY trust fund for the country’s elderly citizens is now more than old enough to be drawing a pension itself. When the programme launched in 1940, its future must have seemed assured. Lots of money went in and little came out: for each retired person drawing benefits, more than 150 workers were contributing to the fund, which invested in Treasury securities.

Today, after years of demographic transformation—lower birth rates bringing fewer workers to the labour force, and longer lifespans for the fortunate recipients—the ratio of workers to recipients is less than three to one. In 2017 the reserves held in the trust fund peaked at $2.8trn. Since then, the fund’s size has dropped by $400bn, with more money leaving it in payments to retirees than has entered it in the form of contributions. Outflows are accelerating, and some time around the end of the next presidential term, in late 2032 or early 2033, the fund will run dry.

Washington has a little more than six years to find a remedy, which means that senators elected in November may still be serving their term when the fund runs out. If nothing is done, the immediate consequences for pensioners will be dire. Payments will drop by around 23%, and will slide further in the following decades. The gap between the fund’s revenue and payments last year is estimated to have been around $209bn, about 0.7% of GDP, a gap which would have to be covered by borrowing. The system has been in a similar position before, but that was then.

Big amendments to Social Security have been secured in different political contexts: in 1965 Lyndon Johnson harnessed a supermajority in both houses of Congress to ram through changes that expanded the programme. He created America’s federal health-insurance schemes at the same time. In 1983, when the fund was months away from depletion, Democrats and Republicans inked an agreement that steadily increased the retirement age from 65 to 67 and broadened the tax base.

The changes required need not be drastic if they are made soon. Research published last year by Wendell Primus and Tara Watson of the Brookings Institution and Jack Smalligan of the Urban Institute suggests a series of fixes. They would raise payroll taxes fractionally, from 12.4% to 12.6%, and add some workers in local and state governments who do not currently pay into Social Security. At the same time, they suggest increasing retirement ages for better-paid workers from 67 to 70 and taxing their benefits more.

But getting the policy right is not the problem. The politics of Social Security and partisanship are both far more thorny than they once were. “A bipartisan group of people could pencil it out and we’d have a

reform done, but that’s completely different to the political calculus,” says Daniel Bunn, president of the Tax Foundation, a fiscal think-tank.

Imagining a repeat of the aisle-crossing deal that fixed the system in 1983 is now extremely hard. Based on data from Voteview, a research project cataloguing every American congressional vote for almost the past century and a half, legislative polarisation has never been as high as it is today. What’s more, President Donald Trump has shifted the Republican Party’s position on Social Security, an area where the Democrats have tended to command more public trust. During the 2024 presidential campaign all discussion of reform to the system was avoided, and Mr Trump’s platform promised no cuts and no increases to the retirement age.

It is not just Washington inertia that makes reforms tough. In polling conducted by YouGov for The Economist, 71% of respondents believe Social Security spending should be increased, more than for any other category of government spending. In the same poll, 45% say it should be increased a lot. The proportion who wish it to be reduced is just 5%, slightly less than the share of Americans who believe that covid-19 vaccinations were used to microchip the population.

A small clutch of politicians have more inventive proposals. Senators Tim Kaine, a Democrat, and Bill Cassidy, a Republican, want the federal government to borrow a huge sum, $1.5trn, to invest in risky assets like stocks. The proposal meets one of the long-held criticisms of the fund: that it has been much too conservative. Given its long-term liabilities, they argue, the fund could have taken far greater risk and reaped greater returns.

But the proposal offers nothing to improve the finances of Social Security in the short, medium or even quite long term: Mr Cassidy and Mr Kaine propose that the new $1.5trn investment compound and grow in size over 75 years, after which its returns can offset the borrowing needed to keep Social Security running in the interim. The Centre for Retirement Research at Boston College estimates that would require the government to borrow $25trn.

America’s public spending on old-age welfare, at 7.3% of GDP, is below the average in the rich world, and far lower than the double-digit figures in many European countries. But the American budget deficit is unusually large by rich-world standards, at almost 7% of GDP in 2025, compared with a little more than 2% among the other advanced economies.

**Security theatre**

Some analysts are less worried about the exhaustion of the account. Not only has the regime been rescued before, but in some ways it is an accounting trick. Had the federal government decided to finance Social Security payments from general taxation in 1940, rather than hypothecating American payroll taxes for the purpose, the government might have run smaller budget deficits in the past (when the trust fund was growing) and will run larger ones in the future (after its depletion). The net effect, they argue, is basically a wash.

There is some truth to the fact that the fund is a book-keeping oddity: the trust is money the government owes to itself. But if the fund is an accounting fiction, it is nevertheless a legally binding one. When the fund is spent, payments will fall automatically. The politicians who control Congress between now and then will determine its future generosity, funding model and fiscal sustainability.

The existence of the trust, and the hypothecated taxes which pay for it, provide some fiscal discipline. A direct connection between taxes paid by today’s workers and benefits received by today’s pensioners helps to ensure some element of intergenerational balance, so endless liabilities are not passed down to younger generations. But acting early to tackle well-known problems before they reach a crisis moment is not how Washington works. In the absence of that, expect yet more borrowing.