Trump’s Asia strategy

제목: 트럼프의 아시아 전략
대만은 언급하지 마라

싱가포르
미국 국방장관, 중국을 상대로 수위를 조절하다

20년 넘게 미국 국방장관들은 싱가포르의 한 호텔에서 매년 열리는 국방 당국자와 분석가들의 모임인 '샹그릴라 대화'를 찾아와 아시아 전략을 밝히는 연설을 해왔다. 현재 그 직책을 맡고 있는 피트 헤그세스가 작년에 이 행사에서 연설했을 때는 취임한 지 불과 4개월밖에 되지 않았을 때였다. 당시 트럼프 행정부의 구상은 여전히 구체화되는 과정에 있었다. 그래서 5월 30일, 수십 개국에서 온 고위 관계자들이 미국의 아시아 접근법이 어떻게 발전하고 있는지 최대한 파악하겠다는 기대를 안고 다시 한번 적도 바로 북쪽의 연회장에 모여들었다. 하지만 그들이 얻은 것은 아시아 동맹국, 특히 대만에 대한 미국의 약속에 대해 더욱 커진 의구심뿐이었다.

헤그세스 장관은 미국의 전략이 지리적, 외교적 축소 전략임을 분명히 했다. 바이든 행정부 시절 국방부는 남아시아에서 캘리포니아에 이르는 광대한 지역인 '인도-태평양' 전역에 걸쳐 연합을 구축하려 했다. 반면, 트럼프 행정부는 일본에서 필리핀으로 이어지는 군도인 '제1도련선(first island chain)'에 집중하고 있다. 미국 국방 전문가들은 이 지리적 영역을 장악하는 것이 아시아에서 헤그세스 장관이 언급한 "유리한 세력 균형"을 확보하는 핵심이라고 믿는다.

국방부 전략의 두 번째 부분은 '하드 파워', 즉 군사력에 대한 좁은 범위의 집중이다. 이는 '규칙 기반' 국제 질서의 중요성을 강조하고 군사적 영향력이 부족한 국가들로부터도 지지 신호를 구했던 바이든 행정부와 대조된다. 헤그세스 장관은 청중들에게 "원하는 만큼 규칙을 가질 수는 있고, 규칙은 훌륭한 것이지만, 하드 파워로 뒷받침하지 못한다면 그 규칙은 적힌 종이조차 가치가 없다"고 말했다. 이를 위해 그는 미국의 아시아 동맹국들이 국내총생산(GDP)의 최소 3.5%를 자국 군대에 지출함으로써 자국 방어의 부담을 더 많이 떠안을 것을 요구했다(대부분의 국가는 이 목표치에 한참 미치지 못한다).

바이든 행정부 전략의 핵심은 미국, 호주, 인도, 일본으로 구성된 '쿼드(Quad)'라는 블록이었다. 트럼프 대통령은 이를 극적으로 격하시켰다. 5월 말 델리에서 열린 쿼드 회의에 마르코 루비오 국무장관이 참석했지만, 별다른 성과는 없었다. 이는 새로운 미국의 접근 방식과 일맥상통한다. 쿼드는 제1도련선과 군사력에 초점을 맞춘 아시아 전략에는 잘 맞지 않아 보이기 때문이다. 인도는 해당 지역에서 거의 행동할 수 없다. 어쨌든, 인도와 미국 및 그 동맹국들이 너무 가까워 보이는 것에 대한 인도의 우려 때문에, 현재까지 쿼드의 활동 대부분은 실질적인 군사 협력을 회피해 왔다. 대신 쿼드는 다른 국가들에게 바이든 팀이 "공공재"라고 부르는 것들을 제공했는데, 이는 트럼프 대통령에게는 전혀 흥미로운 것으로 보이지 않는 백신 같은 것들이었다.

사라지는 섬
헤그세스 장관은 싱가포르 연설에서 쿼드를 언급하지 않았다. 하지만 이는 가장 눈에 띄는 생략은 아니었다. 그는 또한 이 지역의 가장 큰 화약고인 대만에 대해서도 일절 언급하지 않았다. (작년 그는 중국의 자치령인 대만에 대한 침공이 "임박했을 수 있다"고 경고하면서, 그것이 "파괴적인 결과를 초래할 것"이라고 덧붙였었다.)

헤그세스 장관은 대만에 대한 침묵이 아시아의 친구와 동맹국들에 대한 미국의 약속에 의문을 제기할 것임을 예상한 듯했다. (2월, 트럼프 대통령이 의회가 승인한 대만 무기 판매를 지연시켰다는 사실이 밝혀지자 이들은 불안해했고, 5월 정상회담에서 트럼프 대통령이 시진핑 중국 국가주석과 대만 무기 판매를 논의했다고 밝히자 충격에 빠졌다.) 그래서 헤그세스 장관은 자신의 침묵을 긴장을 완화하기 위한 원칙적인 노력으로 포장하며, 트럼프 행정부가 "허세"를 부리지 않는다고 (그럴듯하지 않게) 시사했다. 사실 헤그세스 장관은 9월 미국에서 열릴 예정인 트럼프 대통령과 시 주석의 다음 회담을 앞두고 소란을 일으킬 만한 발언을 피하려 했을 가능성이 크다.

중국 관리들은 그들이 들은 것(더 정확히는, 듣지 못한 것)을 마음에 들어 했다. 동남아시아의 고위 인사들은 세계 양대 강대국 간의 긴장이 완화된 것 같아 기쁘다는 반응을 보였다. 하지만 리처드 하스 전 미국외교협회 회장은 헤그세스 장관의 대만 침묵을 1950년 1월 딘 애치슨의 발언에 비유한다. 냉전 초기 미국 국무장관이었던 애치슨은 미국의 아시아 정책을 설명하는 중대한 연설에서 한국이 미국의 "방어선" 안에 있다는 말을 빠뜨렸었다. 2주 후, 조셉 스탈린은 북한의 남침을 승인했다.

국방부의 진화하는 대(對)아시아 접근 방식에는 나름의 일리가 있다. 제1도련선과 강력한 군사력에 초점을 맞춘 전략은 중국의 모험주의를 억제할 가능성이 높다. 동맹국들이 국방비 지출을 늘릴 수 있다면, 그것 또한 억지력을 높일 것이다. 싱가포르를 떠나기 직전 기자들의 직접적인 질문을 받은 헤그세스 장관은 대만에 대한 미국의 정책은 변하지 않았다고 강조했다. 그러나 이 문제에 대해 혼란을 방치하는 것은 매우 위험하다. 이는 국방부의 전략이 막아내고자 설계된 바로 그 도전들을 초래할 수 있기 때문이다.

TITLE:Trump’s Asia strategy
Don’t mention Taiwan

SINGAPORE
America’s secretary of war pulls his punches on China

FOR MORE than 20 years America’s secretaries of defence have trekked to the Shangri-La Dialogue—a gathering of defence officials and analysts held annually at a hotel in Singapore—to give speeches that lay out their Asia strategy. When Pete Hegseth, the man currently in that job, spoke at the event last year he was a mere four months into his tenure. Much of the Trump administration’s thinking was at the time still being forged. So on May 30th brass from dozens of countries crowded once again into a ballroom just north of the equator in the hope of understanding, as well as possible, how America’s approach to Asia is developing. They left with only greater doubts about that country’s commitments to its Asian allies, and in particular to Taiwan.

America’s strategy, Mr Hegseth made clear, is one of geographic and diplomatic retrenchment. Under the Biden administration the Pentagon sought to build coalitions across all of what it called the Indo-Pacific, a vast area stretching from South Asia to California. By contrast, the Trump administration’s focus is on the “first island chain”, an archipelago that runs from Japan down to the Philippines. Holding that geographic area, American defence wonks believe, is the key to securing what Mr Hegseth called “a favourable balance of power” in Asia.

The second part of the Pentagon’s strategy is a narrower focus on “hard” power, or military force. That again contrasts with the Biden administration, which emphasised the importance of a “rules-based” international order and sought signals of support even from countries that lack much military heft. “You can have all the rules you want, and rules are great, but if you can’t back them up with hard power, the rules are not worth the paper they are written on,” Mr Hegseth told the crowd. To that end, he called on America’s Asian allies to assume more of the burden of their own defence by spending at least 3.5% of GDP on their own armed forces (most of them are nowhere near this).

The centrepiece of the Biden administration’s strategy was a bloc made up of America, Australia, India and Japan called the Quad. Mr Trump has dramatically downgraded it. A Quad meeting in late May, in Delhi, attended by Marco Rubio, the secretary of state, achieved nothing of note. That makes sense for the new American approach: the Quad would seem to fit poorly into an Asia strategy focused on the first island chain and military power. India could hardly act in that region. And in any case, much of the Quad’s work to date has skirted around actual military co-operation, due to India’s concerns about appearing too close to America and its allies. Instead the club offered other countries what Mr Biden’s team called “public goods”: things such as vaccines that don’t strike Mr Trump as a whole lot of fun.

A disappearing island
In his speech in Singapore, Mr Hegseth did not mention the Quad. Yet that was not the most glaring omission. He also avoided any mention of the region’s biggest flashpoint, Taiwan. (Last year he had warned that a Chinese invasion of the self-governing island “could be imminent”, while also adding that it “would result in devastating consequences”.)

Mr Hegseth seemed to anticipate that his silence on Taiwan would raise questions about America’s commitments to its friends and allies in Asia. (They grew nervous when, in February, it emerged that Mr Trump had delayed a congressionally approved sale of arms to Taiwan; they were shocked when Mr Trump revealed he had discussed sales to the island with Xi Jinping, China’s leader, at a summit in May.) So Mr Hegseth sought to frame his silence as a principled effort to lower tensions, suggesting (implausibly) that the Trump administration did not practise “peacocking”. In fact Mr Hegseth was probably trying to avoid saying anything that might cause a fuss before the next planned meeting between Mr Trump and Mr Xi, taking place in America in September.

Chinese officials liked what they heard (or, more precisely, what they did not). South-East Asian bigwigs report they are happy that tensions between the world’s two big powers seem lowered. But Richard Haass, a former president of the Council on Foreign Relations, compares Mr Hegseth’s silence on Taiwan to that of Dean Acheson in January 1950. Acheson was America’s secretary of state in the early days of the cold war; he failed to say that South Korea sat within America’s “defensive perimeter” in a grand speech setting out America’s policy in Asia. Two weeks later, Joseph Stalin approved a North Korean invasion of the south.

There is some sense in the Pentagon’s evolving approach to Asia. A strategy focused on the first island chain, and on hard military power, stands a good chance of deterring Chinese adventurism. If allies can increase their defence spending, that too will boost deterrence. Quizzed directly by journalists as he prepared to fly out of Singapore, Mr Hegseth insisted that America’s policies towards Taiwan have not changed. But permitting any confusion on this matter is extremely risky. It invites the very challenges that the Pentagon’s strategy is designed to ward off.