Autocrat-proofing France: The risk to the republic

제목: 오토크랏(독재자) 대비 프랑스: 공화국을 향한 위험

파리
프랑스의 중앙집권화는 포퓰리즘 우파 집권 시 위험을 가중시킨다

에마뉘엘 마크롱 대통령은 포퓰리즘 우파가 내년 대통령 선거에서 승리할 경우를 대비해 프랑스의 제도들을 보호하기 위한 계획을 단계적으로 실행하고 있다. 그는 새로운 군 수뇌부(파비앙 망동 장군)와 국가회계감사원장(아멜리 드 몽샬랭)을 임명했다. 곧 베를린, 런던, 워싱턴 주재 대사도 교체할 예정이다. 프랑수아 빌루아 드 갈로 프랑스 중앙은행 총재는 6월에 예정보다 일찍 사임할 것이라고 밝혔으며, 이를 통해 마크롱 대통령은 6년 임기의 후임자를 임명할 수 있게 되었다. 작년에 마크롱 대통령은 정치적 동지인 리샤르 페랑을 최고 헌법 기관인 헌법평의회 의장으로 임명했다(대통령은 9명의 위원 중 3명을 각각 9년 임기로 임명한다).

이러한 노력은 이미 포퓰리즘 우파 정당인 국민연합(RN)의 분노를 샀다. 마린 르펜과 조르당 바르델라가 이끄는 국민연합은 2027년 4월로 예정된 대선 1차 투표 여론조사에서 선두를 달리고 있다. 바르델라는 마크롱 대통령이 "통제권을 유지하기 위해 우리의 제도들을 가두려 한다"고 항의했다.

프랑스 대통령이 국가 장악 가능성을 우려하는 데에는 그만한 이유가 있다. 유럽 국가 중 국가 원수에게 이토록 많은 권한을 부여하는 나라는 드물다. 프랑스 대통령은 군대를 파병하고, 최고 사령관을 임명하며, 핵 버튼을 누르고, 총리를 임명하고, 의회를 해산하고, 비상사태를 선포하고, 법령을 통과시키며, 공공기관의 수장을 선택할 수 있다. 새로운 규칙들이 이러한 권한 중 일부를 제한하고 있지만, 여전히 이들은 비정상적으로 강력한 도구들이다. 마크롱 대통령은 3선 연임이 불가능하므로, 이 권한을 휘두를 다음 인물은 국민연합 후보가 될 마린 르펜이나 바르델라 중 한 명이 될 것이다. 자유주의자들은 이들이 포퓰리즘적 독재자로 변모할까 두려워하고 있다.

주요 보직에 측근을 심는 것은 한 가지 문제에 불과하다. 그러나 전체 제도를 민주적 퇴행으로부터 보호하는 것은 또 다른 문제다. 빅토르 오르반 치하의 헝가리에서는 판사 임명이나 관료 해임과 같은 기술적으로 합법적인 변화들이 누적되면서 비자유주의적인 정실 인사 국가가 탄생했다. 이러한 흐름을 막는 것은 훨씬 어렵다.

공직 사회와 보안 기구에 대한 정치적 임명이라는 익숙한 우려 외에도 프랑스에는 세 가지 주목해야 할 우려 사항이 있다. 첫째는 민주적 규범에 도전하기 위해 제5공화국의 헌법을 활용할 가능성이다. 예를 들어, 헌법 제16조는 국가가 "심각하고 즉각적인 위협"에 처했을 경우 대통령에게 "비상 권한"을 행사할 권리를 부여한다. 헌법이 발효된 1958년 이후 이 조항이 발동된 것은 1961년 알제리 전쟁 중 쿠데타 시도 직후 샤를 드 골 대통령에 의한 단 한 번뿐이었다. 그러나 선례는 존재한다. 파리-팡테옹-아사스 대학의 헌법학 교수인 뱅자맹 모렐은 이처럼 광범위한 권한 행사를 보장하는 유럽 헌법은 거의 없다고 말한다.

두 번째는 법적 구속력이 있는 국민투표를 규정하는 제11조와 관련이 있다. 이는 법안 통과에 사용될 수 있지만, 헌법 개정에는 의회의 승인도 필요하다. 하지만 바르델라는 의회 제출 없이 이민 정책에서 '국가 우선주의'(유럽법보다 프랑스법을 우선시하는 것)를 국민투표에 부치고 싶다고 말한다. 이는 사실상 유럽 조약 위반을 의미하므로 헌법 개정이 필요하다.

전직 헌법평의회 위원은 헌법평의회가 이러한 도전에 맞서는 "최후의 보루"가 될 것이라고 말한다. 과연 헌법평의회는 해당 이슈를 공약으로 내걸고 갓 당선된 대통령이 제11조를 통해 헌법을 개정하려는 시도를 거부할 수 있을까? 모렐 교수는 "평온한 시기에 프랑스 헌법은 훌륭한 도구이지만, 어려운 시기에는 위험할 수 있다"고 지적한다.

두 번째 우려 영역은 사법부의 독립성이다. 지난해 법원이 유럽의회 자금 유용 혐의로 르펜에게 공직 출마 금지 판결을 내렸을 때(그녀는 항소했다), 국민연합 대표는 이를 "정치적 결정"이라 비난하며 "판사들의 독재"를 개탄했다. 이는 트럼프식 화법이었다. 실제로 도널드 트럼프는 이 판결을 두고 "마린 르펜에 대한 마녀사냥"이라고 부르기도 했다.

프랑스의 예심 판사들은 사법부로부터 독립되어 있고 공판 전 수사를 수행할 강력한 권한을 가지고 있어 외부 영향에 취약하지 않다. 그들은 니콜라 사르코지 전 대통령을 포함한 정치인들을 성공적으로 법정에 세웠다. 적대적인 정부가 그들을 위협하려 할 수도 있지만, 판사들과 마찬가지로 그들의 임명은 독립적인 위원회에 의해 보호받는다. 반면 검사들은 법무부에 보고하며, 위원회의 비구속적 조언을 바탕으로 대통령이 임명한다. 이는 시스템을 흔들 수 있는 명백한 여지를 남긴다.

세 번째 우려 영역은 미디어다. 바르델라가 틱톡에서 230만 명의 팔로워를 보유하고 있을지 모르지만, 국민연합은 공영 방송에 집착하고 있으며, 르펜은 공영 방송이 "중립성에 명확한 문제가 있다"고 주장한다. 지난 가을, 국민연합의 주요 동맹인 포퓰리즘 우파 정당 UDR은 공영 방송의 편향성에 대해 수개월에 걸친 의회 조사를 시작했다. 좌파 편향을 확신하는 국민연합은 공영 방송의 대부분을 민영화하길 원한다. 이 정당은 "프랑스의 폭스 뉴스"라고 불리는 CNews를 소유한 우파 기업인 뱅상 볼로레와 같이 우호적인 사설 미디어를 훨씬 선호한다.

공영 방송의 한 기자는 "우리 모두는 국민연합 집권 가능성을 염두에 두고 있으며, 표현의 자유에 대해 극도로 경계해야 한다"고 말한다. 2013년부터는 대통령이 아닌 독립 기구가 방송사 수장을 임명하고 있다. 텔레비전 사장의 임기는 2030년까지지만, 라디오 사장 임기는 2028년에 갱신 대상이다.

국민연합 측은 반민주적 의도를 부인한다. 이 당은 오르반 총리와 가깝지만, 그의 "비자유주의적 민주주의" 비전을 완전히 수용하는 것은 아니다. 오히려 국민연합은 마크롱 대통령이 퇴임 전 당의 집권 옵션을 제한하기 위해 미리 판을 짜고 있다고 주장하며 지지를 얻을 수도 있다. 취약점에도 불구하고 프랑스의 제도들은 일반적으로 견고하며, 저항 문화와 국가를 존중하는 정파 간 전통 또한 그러하다.

하지만 유럽연합의 두 강대국 중 하나에서 일어나는 민주적 퇴행은 엄청난 파장을 불러올 것이다. 안일함은 현명하지 못하다. 헝가리와 미국의 뼈아픈 교훈은 법과 제도가 실패하면 규범만으로는 민주주의를 지키기에 부족하다는 것이다.

TITLE:Autocrat-proofing France: The risk to the republic

PARIS
France's centralisation heightens the danger if the populist right wins

STEP BY STEP, Emmanuel Macron has been executing what looks like a plan to protect France’s institutions in case the populist right wins next year's presidential election. The president has named a new armed-forces chief (General Fabien Mandon) and head of the state auditor (Amélie de Montchalin). He is due soon to replace ambassadors to Berlin, London and Washington. François Villeroy de Galhau, governor of the Bank of France, has said he will step down ahead of schedule in June, letting Mr Macron appoint a successor to serve six years. Last year Mr Macron named Richard Ferrand, a political ally, as head of the Constitutional Council, the highest constitutional body (the president names three of its nine members, each for a nine-year term).

Already this effort has infuriated the populist-right National Rally (RN). Its leaders, Marine Le Pen and Jordan Bardella, top the polls for the first round of the presidential vote that is due in April 2027. Mr Macron, protested Mr Bardella, is "trying to lock down our institutions in order to keep control".

If France's president is worried about the potential for state capture, it is with good reason. Few European countries vest so many powers in the person serving as the head of state. France's president can send troops into battle, appoint the top general, press the nuclear button, name the prime minister, dissolve parliament, declare a state of emergency, pass decrees and pick the heads of public bodies. New rules constrain some of these powers. But they constitute an unusually formidable set of tools. Since Mr Macron cannot stand for a third consecutive term, the next person to wield them may be Ms Le Pen or Mr Bardella, whichever ends up as the RN candidate. Liberals fear they are populist strongmen in the making.

Securing nominations to key posts is one thing. Protecting entire institutions from democratic backsliding, however, is another. An illiberal crony state grew up in Hungary under Viktor Orban as the accumulated effect of technically legal changes, such as the naming of judges or the sacking of bureaucrats. That is far harder to protect against.

Besides familiar worries about political nominations to the civil service and security apparatus, three areas of concern stand out in France. One is the potential use of the Fifth Republic's constitution to challenge democratic norms. Article 16, for instance, gives the president the right to exercise "emergency powers" if the country is under "serious and immediate threat". Since 1958, when the constitution took effect, this article has been invoked only

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once—by Charles de Gaulle, after an attempted putsch in 1961 during the Algerian war. But the precedent exists. Few European constitutions, says Benjamin Morel, a constitutional-law professor at Paris-Panthéon-Assas university, enshrine the right to exercise such sweeping powers.

Another is Article 11, which governs legally binding referendums. These can be used to pass legislation, but constitutional changes require parliamentary approval as well. Mr Bardella, though, says he wants to put “national priority”—the primacy of French law over European law—in migration policy to a referendum, without submitting it to parliament. This would in effect mean a breach of European treaties, and so require a constitutional change.

The constitutional council would be “the last rampart” against such a challenge, says a former member. Would it reject an attempt to modify the constitution via Article 11, made by a freshly elected president who campaigned on the issue? “In calm times,” says Mr Morel, “the French constitution is a marvellous instrument, but in difficult times it could be dangerous.”

A second area of concern is judicial independence. When a court last year barred Ms Le Pen from standing for public office over the misuse of European Parliament funds (a ruling she has appealed against), the RN leader denounced it as a “political decision” and deplored the “tyranny of the judges”. The language was Trumpian. Indeed Donald Trump called the ruling a “Witch Hunt against Marine Le Pen”.

France’s investigating magistrates are not too vulnerable: they are independent of the justice ministry and enjoy strong powers to conduct pre-trial investigations. They have successfully taken politicians to court, among them Nicolas Sarkozy, a former president. A hostile government could try to intimidate them, but as with judges, their nominations are protected by an independent council. Prosecutors, by contrast, report to the justice ministry and are appointed by the president on non-binding advice from the council. That creates clear potential to sway the system.

The third worrying area is the media. Mr Bardella may have 2.3m followers on TikTok, but the RN is fixated on public-service broadcasting, which Ms Le Pen says has “a clear problem with neutrality”. Last autumn the populist-right UDR party, the RN’s main ally, set up a months-long parliamentary inquiry into the public broadcaster and its impartiality. Convinced of a left-wing bias, the RN wants to largely privatise it. The party is clearly happier with friendly private media outlets, notably those belonging to Vincent Bolloré, a right-wing business magnate who owns CNews, dubbed “France’s Fox News”.

Inside the public broadcaster, says a reporter, “We all have in mind the possibility of an RN victory and need to be extremely vigilant about freedom of expression.” Since 2013 an independent body, not the president, has named the services’ heads. The television head’s term runs until 2030. But that of radio is up for renewal in 2028.

RN figures deny any anti-democratic intent. The party is close to Mr Orban, but does not embrace his vision of “illiberal democracy”. Indeed the RN may even gain support by claiming that it is Mr Macron who is stitching things up before he leaves office in order to limit the party’s options in power. Despite weaknesses, France’s institutions are generally robust, as is its culture of protest and cross-party tradition of respect for the state.

Yet democratic backsliding in one of the European Union’s two biggest powers would have immense repercussions. Complacency would be unwise. The sobering lesson from Hungary and America is that if laws and institutions fail, norms are not enough to protect democracy.