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Order on the border

제목: 국경의 질서

피닉스
도널드 트럼프의 망명 제한 조치는 유지될까?

도널드 트럼프의 ‘국경 차르’인 톰 호먼이 5월 5일 피닉스에서 열린 국경 보안 엑스포에서 연설했을 때, 그의 메시지는 낙관적이었다. 그는 "우리나라는 역사상 가장 안전한 국경을 보유하고 있다"라고 호언장담했다. 청중석은 이민자와 밀입국자를 막기 위한 기술과 도구를 연방 정부에 판매하려는 정장 차림의 업계 관계자들로 가득했다. ‘국경 순찰대 요원들’ 외에도 호먼은 "트럼프 대통령에게 신의 가호가 있기를"이라며 감사 인사를 전했다.

트럼프는 10년 넘게 미국 남부 국경을 봉쇄하겠다고 공언해 왔다. 재임 2기 동안 이를 실현하기 위한 그의 방식은 강력하고 다각적이며, 결과적으로 성공적이었다. 그의 국경 보안 태세에는 마침내 거대하고 아름다운 장벽을 건설하는 것, 국경 순찰대 요원을 더 많이 고용하는 것, 그리고 다른 이들에게 겁을 주기 위해 이민자들을 가혹하게 구금하고 추방하는 것이 포함된다. 그러나 이 모든 것의 밑바탕에는 현재 법정 다툼이 진행 중인 행정부의 망명 제한 조치가 있다. 트럼프 대통령은 미국의 법과 조약상의 의무를 위반하지 않으면서 얼마나 망명을 제한할 수 있을지 시험하고 있다. 만약 그가 성공한다면, 그것은 부분적으로 망명을 규율하는 법안 자체가 모호하고 시대에 뒤떨어졌기 때문일 것이다.

1980년 제정된 난민법은 1951년 난민 협약과 그 1967년 의정서의 내용을 상당 부분 차용했다. 미국은 후자에 서명했다. 법령의 대부분은 ‘박해에 대한 근거 있는 공포’를 입증하는 난민을 재정착시키기 위한 프로그램을 만드는 데 할애되었다. 당시 입법자들은 냉전 상황에 대응하고 있었으며, 공무를 피해 탈출하는 동유럽인과 베트남인에 초점을 맞췄다. 미국 내에 이미 들어와 있거나 국경에 도달한 사람들이 제기하는 영토 내 망명 신청은 부차적인 문제였다. 당시 법무부(DOJ)에서 이민 정책을 감독했던 도리스 마이스너는 "우리의 이민 경험은 멀리서 보호를 필요로 하며 찾아오는 사람들에 관한 것이었다"고 설명한다.

정책 입안자들이 문제에 봉착했음을 깨닫는 데는 오랜 시간이 걸리지 않았다. 법안이 서명된 지 불과 몇 주 후, 마리엘 보트리프트(Mariel boatlift) 사태가 발생하며 10만 명이 넘는 쿠바인들이 플로리다로 향했다. 마이스너는 "그 사람들 모두를 그냥 풀어줄 수는 없었다"라고 회상한다. 갑작스럽게 미국은 도움이 필요한 사람들이 국경에 도착했을 때 어떻게 해야 할지 결정해야 했다. 1990년대가 되어서야 클린턴 행정부는 망명 신청 절차를 표준화하고, 쌓여가는 사건들을 처리하기 위해 망명 심사관과 이민 판사를 증원했다. 한동안은 효과가 있었다. 하지만 미국의 망명 체계에 가해지는 압박은 거세졌고, 결국 조 바이든 재임 시절 관세국보호청(CBP)은 단 한 달 만에 남부 국경에서 약 30만 명의 이민자와 마주하는 기록을 세우기도 했다(차트 참조). 일부 이민자는 박해를 피해 도망쳐 온 사람들이었지만, 또 다른 이들은 갱단의 폭력이나 어려운 경제 상황을 피해 온 경우였다. 망명이 보장된 것은 아니었지만, 망명 신청은 미국에 들어와 잠시 일할 수 있는 통로였다. 일종의 허점이었던 셈이다.

조 바이든의 유산
국경의 무질서에 대한 반발은 트럼프의 재집권을 이끌었다. 이민 판사 출신이자 의회 보좌관으로 활동했던, 현 행정부를 지지하는 앤드루 아서에 따르면, 현재 트럼프의 망명 제한 조치는 이민자들을 단념시키는 ‘핵심 억제책’이다. 현재 계류 중인 두 건의 소송은 트럼프의 정책을 강화하거나 약화시킬 것이다. ‘멀린 대 알 오트로라도(Mullin v Al Otro Lado)’ 사건에서 대법원은 국경에서 이민자를 돌려보내는 ‘미터링(metering)’이 미국의 망명 의무를 위반하는지 곧 결정할 것이다. 버락 오바마가 이를 시도한 첫 대통령이었지만, 관행으로 표준화한 것은 1기 트럼프 행정부였다. 법에 따르면 ‘물리적으로 존재하거나’ ‘국가에 도착한’ 모든 이민자는 망명을 신청할 수 있다. 구두 변론 당시 대법관들은 외국인이 국경을 완전히 넘기 전까지는 도착한 것이 아니라는 트럼프 행정부의 주장에 동의하는 경향을 보였다. 그러한 해석은 미터링을 허용하게 될 것이다.

더 중요한 사건은 대법원까지 갈 것으로 보이는 ‘RAICES 대 멀린’이다. 트럼프는 취임 첫날 국경의 혼란을 ‘침략’으로 규정했고, 이를 근거로 망명 신청자를 포함한 ‘모든 외국인의 입국을 중단’할 수 있다고 주장했다. 지난 4월 워싱턴 DC의 연방 항소법원은 "의회는 행정부에 주장하는 바와 같은 광범위한 추방 권한을 부여할 의도가 없었다"며 트럼프의 포고문을 무효화했다. 만약 대법원이 이 사건을 다루게 된다면, 지금까지 특정 이민 정책을 국가 안보 문제로 주장해 온 대통령의 손을 들어줄 가능성이 크다.

만약 법원이 트럼프가 권한을 남용했다고 판결하더라도, 그것은 그의 망명 봉쇄 정책에 타격을 줄 뿐 완전히 파괴하지는 못할 것이다. 망명을 신청하기 위해 국경을 넘는 이민자들은 여전히 트럼프의 지시에 따르는 판사들로 채워진 이민 법원에 서게 될 것이다(미국의 이민 법원 시스템은 독립된 사법부가 아닌 법무부 산하 기구에 의해 운영된다). 3월 기준 망명 신청 승인율은 트럼프 취임 당시 31%에서 5%로 급락했다(차트 참조). 이민자들의 출신 국가에 따라 망명 신청이 무기한 동결될 수도 있다. 그동안 그들은 올해 최소 18명이 사망한 과밀 수용 시설에서 대기하게 될 것이다.

망명 신청자들은 트럼프가 물러나기를 기다릴지도 모른다. 그러나 차기 행정부가 관대할 것이라는 보장은 없다. 민주당은 바이든의 이민 정책 실패로 상처를 입었으며, 국경 보안에 대해 더 강경한 목소리를 내고 있다. 작년에 통과된 ‘레이큰 라일리법(Laken Riley Act)’은 주 검찰총장이 이민 정책과 관련해 연방 정부를 고소하기 더 쉽게 만들었다. 예를 들어 텍사스주는 뉴섬이나 오카시오-코르테스 같은 대통령이 국경을 넘은 이들을 수용 시설에서 풀어주기 시작한다면 주저 없이 고소할 것이다. 마지막으로, ‘크고 아름다운 법안(One Big Beautiful Bill Act)’에 숨겨진 조항은 이민 판사의 수를 800명으로 제한하여, 법원이 망명 신청 건수 증가에 대응하지 못하도록 막고 있다. 아서 씨는 "내가 제안했을 법한 권고안은 아니지만, 이제 더 이상 의회에 있지 않으니 어쩔 수 없다"고 인정했다.